Spoils system: le spoglie del vinto appartengono al vincitore? (alcuni appunti, ancora incerti)

Sul tema dello spoils system (‘sistema delle spoglie’) ho consultato alcuni testi che riporto in calce. Sono consapevole che mi sto accostando in modo assolutamente parziale alla letteratura sul tema. Si tratta di un approccio iniziale, dal quale però già emergono aspetti interessanti da collegare alla riflessione sugli avvicendamenti intermedi e apicali nelle organizzazioni pubbliche (e non solo).

Non è facile uscire dalla confusione

Non è facile descrivere in modo neutro la pratica dello spoils system. In sintesi si tratta di un sistema di cooptazione, fondato sul presupposto che chi viene eletto (o designato) in modo legittimo, avrebbe il diritto di individuare figure di cui avvalersi nell’esercizio del potere legittimamente acquisito.

Una prima considerazione riguarda i termini che si possono utilizzare per indicare lo spoils system in quanto forma di reclutamento mediante selezione discrezionale. Modalità di selezione che riverbera sui processi di inserimento e di avvicendamento che seguono. Infatti (in una versione naif) se le ‘spoglie dei vinti’ appartengono ai vincitori, chi vince avrebbe il diritto di dismettere le figure con incarichi di responsabilità avvicendandole con altre di sua fiducia. Insomma chi vince si sceglie i giocatori e rinnova la squadra a suo piacimento.

Naturalmente le cose sono un po’ più complesse. Intanto per come l’ho presentato il metodo è barbarico, non foss’altro perché non tiene conto dell’esistenza norme che regolano il funzionamento della pubblica amministrazione e di rapporti di lavoro disciplinati da contratti (eppure nella testa di alcuni vincitori e sulle labbra di alcuni trionfatori il metodo – salvo l’uso dell’inglese – è stato proclamato minacciosamente e invocato con desiderio).

Ho cercato di raccogliere le motivazioni addotte a sostegno del metodo dello spoils system. Certamente si obietterà che logicamente clientelismo e familismo non sono da riferire allo spoils system nella sua forma ideale. Vero. Ma se il vincitore ha diritto alle spoglie del vinto, ha diritto – secondo una certa (a-logica) consequenzialità – di definire chi succederà al vinto e ha diritto ad esercitare questo supposto diritto con sommo arbitrio. Si aprono così le porte ad una singolare e scarsamente fondata forma di spoils system (tuttavia ben presente nella realtà).

Di contro il sistema burocratico-amministrativo viene descritto come sistema relativamente indipendente dal potere politico, a condizione che le forme di reclutamento siano trasparenti e accessibili, e che il processo di selezione vagli le competenze generali e specifiche dei candidati. L’indipendenza dell’apparato amministrativo, che idealmente si pone come soggetto autonomo dalle pressioni politiche al servizio dell’applicazione del potere politico esercitato con legittimità, ne fa un soggetto essenziale nei processi dell’amministrazione pubblica. Vengono però segnalati alcuni elementi di criticità: gli apparati amministrativi esercitano ruoli politici e non semplicemente amministrativo-gestionali, più difficilmente verificabili perché non sottoposti a valutazione pubblica, gli apparati amministrativi tenderebbero all’autoconservazione e all’inamovibilità, e sono permeabili all’infiltrazione di soggetti che fanno diretto riferimento a patron politici.

Termini che creano fenomeni?

I termini che ho rintracciato per indicare (o motivare) con accenti diversi lo spoils system sono i seguenti:

• Patronage (promozione, difesa, supporto, riconoscimento). Questo termine viene utilizzato mirando ad una accezione poco connotata o come categoria generale per sostituire o alternare l’espressione spoils system.
• Clientelismo (restituzione di favori in cambio di supporto politico e voti di favore). Si tratta di una forma di scambio: il sostegno politico che ha favorito il raggiungimento di una data posizione di potere, successivamente viene ricompensato con collocazioni in posizioni chiave o anche semplicemente all’interno dell’organizzazioni (pubblica, ma non solo). La transazione ‘supporto in cambio di posto più o meno chiave’ non spiega però completamente il fenomeno. Il clientelismo mira infatti a creare una rete informale di rapporti di conoscenza e fiduciari, una sorta di capitale sociali esclusivo e occulto attivabile nel contesto organizzativo non solo come forma di ricompensa ma come struttura per perpetuare il potere acquisito.
• Nepotismo o familismo (modalità che vede favorire congiunti, parenti e affini nella assegnazione di posti di ‘lavoro’ o di responsabilità). Come per il clientelismo la coincidenza con lo spoils system è solo parziale. Infatti nella sua forma teorica lo spoils system prevederebbe una alternanza ‘perfetta’ ad ogni cambio di compagine vincente, il gruppo dei fiduciari, dei collaboratori, il gruppo delle figure scelte dal vincitore, lascia il posto al successivo vincitore e al gruppo di lavoro che egli/ella designa. Così non avviene con i processi di cooptazione basati sul clientelismo e sul nepotismo. Al contrario la forte dipendenza dai riferimenti politici che hanno consentito gli innesti opera per il permanere delle figure di vertice. La rete informale dei contatti e dei patron non è solo una rete fiduciaria nell’esercizio del potere ma è una rete di occupazione del potere. Così collocazioni, favori, avanzamenti, ottenuti in cambio di sostegno politico, diventano relazioni operative e sistema di protezione del protettore.
• Meritocrazia come forma di selezione per attribuire potere poggia sull’idea che l’impegno, i risultati raggiunti e quindi le competenze siano criteri efficaci per affidare compiti e responsabilità. Un aspetto che può essere considerato non riguarda tanto la difficoltà di misurare in modo incontrovertibile il valore o le capacità, quanto una discriminazione che può introdursi tra chi ha i mezzi per concentrare le sue energie nello sviluppare competenze professionali, saperi ed esperienze. Si pensi a questo proposito la diversa quantità di tempo che uomini e donne possono investire nella cura delle carriere professionali, o alle opportunità che persone con maggiori esperienze hanno rispetto a persone agli esordi professionali.
  Inoltre i sistemi fiduciari di reclutamento e sostituzione vengono presentati come non esattamente coincidenti con i processi di selezione meritocratica, modalità questa che potrebbe essere cosa diversa dal riconoscere competenze professionali pertinenti in quanto si riferisce alla valorizzazione di meriti o a risultati raggiunti nella propria esperienza lavorativa che non sono necessariamente in connessione con l’incarico affidato. Ad esempio a persone che hanno ricoperto cariche pubbliche elettive vengono assegnati ruoli di direzione gestionale, a persone che hanno raggiunto la notorietà nel campo artistico, culturale o sportivo vengono affidate responsabilità direzionali.
  Merito e competenze non sono insiemi perfettamente coincidenti.

Distinzioni

Seguendo e schematizzando i ragionamenti che sviluppa Francesco Merloni (2008, pp. 117-124) il percorso professionale nelle amministrazioni pubbliche ha avvii, sviluppi e responsabilità proprie rispetto ad altre forme di collaborazione in ambito pubblico.

Lo spoils system sarebbe dunque una modalità di inserimento di figure con poteri limitati alla sfera di azione politica, figure alle quali verrebbero attribuite responsabilità o compiti di direzione, ma prive di poteri di gestione e amministrazione, figure prive della possibilità di agire autonomamente per conto della Pubblica Amministrazione. In ogni caso l’inserimento di figure individuate su base fiduciaria, impatta sul profilo professionale, sul ruolo, sulle funzioni e sull’immagine di chi lavora in organizzazioni pubbliche e su ha compiti di direzione. Le modalità di individuazione e di accesso a posizioni di responsabilità non solo contribuiscono a determinare l’immagine e del funzionario e del dirigente pubblico, e pi in generale l’immaginario collettivo sui sistemi pubblici, ma presumibilmente anche l’identità professionale individuale e collettiva di chi lavora in enti pubblici. In particolare se non sono chiare le distinzioni di ruoli e di poteri e se le regolazioni non sono esplicite.

Cosa dice la Costituzione italiana?

Riporto semplicemente alcune citazioni dalla Costituzione italiana.

Parte prima – Diritti e doveri dei cittadini
Titolo IV – Rapporti politici

Articolo 54
Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle, con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge. 

Parte seconda – Ordinamento della Repubblica
Titolo III – Il Governo
Sezione II – La Pubblica Amministrazione 

Art. 97
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione.
Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Art. 98
I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.
Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità.
Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero.

Convivenza e collaborazione a partire da processi di selezione differenti

Un secondo aspetto da considerare riguarda le prospettive disciplinari con le quali si affronta il tema. Le categorie tendono ad essere giuridiche o politologiche facendo emergere e considerando aspetti rilevanti e focalizzati (ma parziali).
Vengono in primo piano (correttamente) preoccupazioni riguardo alla imparzialità dell’amministrazione pubblica in particolare verso i cittadini, e preoccupazioni riguardanti la tracimazione della politica in termini di determinazione di favori (preoccupazioni sagge e attuali).
Nei testi consultati, una questione rimane sullo sfondo. Che effetti si producono nei rapporti di lavoro interni ai gruppi o agli uffici il fatto che alcune persone vengano individuate sulla base dell’intuitu personae e che effetti produce il loro inserimento nell’operatività di uffici costituiti su base concorsuale?
La discussione lascia sullo sfondo aspetti che potrebbero a loro volta essere indagati, quale l’impatto sul funzionamento organizzativo: interazione fra funzionari designati su base fiduciaria o clientelare e funzionari di carriera; impatto nei gruppi di lavoro sull’operatività e sul clima e sulla convivenza e quindi sul benessere.

Se la discrezionalità trasparente, motivata, rispettosa delle norme può avere un senso. La discrezionalità arbitraria, opaca e politicizzata ha certamente impatti controproducenti. E per forme di ostruzionismo o di rigetto contribuiscono a provocare tensioni e malfunzionamenti organizzativi, ed effetti sulla qualità dei servizi pubblici.

Questioni

• Dopo le elezioni: avvicendamenti costruttivi o turnover immotivati?
• Affiliazione vs. merito… quale spazio per i rapporti fiduciari?
• Processi alla luce del sole o processi frutto di manovre?
• Può – e a quali condizioni – funzionare uno spoils system regolato e trasparente?

Riferimenti

Di Mascio F., Partiti e Stato in Italia. Le nomine pubbliche tra clientelismo e spoils system, Il Mulino, 2012.

Pasini N., Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Giappichelli, Torino, 2007.

Merloni F., “Gli incarichi fiduciari”, in D’Alessio G. (a cura di), L’amministrazione come professione. I dirigenti pubblici tra spoils system e servizio ai cittadini, Il Mulino, 2008, pp. 117-124.

Merloni F., “La dirigenza in Italia”, in Ius Publicum Network Review, Report annuale 2011, www.ius-publicum.com

2 comments on “Spoils system: le spoglie del vinto appartengono al vincitore? (alcuni appunti, ancora incerti)”

1. Laura

   23 December 2012

   

   Per la mia esperienza: anzianita’ corrisponde a competenza e a diritto acquisito (Io non sono d’accordo), poca e apparente trasparenza, clientelismo, regole arretrate e, qualche volta, strani casi di meritocrazia. Buon senso e fortuna nel beccare la persona giusta. Il cittadino in ultimo, non sempre.

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2. Anonymous

   14 December 2012

   

   E’ compito dell’organo politico fornire l’indirizzo programmatico, compito dell’organo amministrativo è l’attuazione delle linee programmatiche fornite dall’organo politico. Lo spoils system spesso genera una intromissione dell’organo politico nei compiti e nel merito dell’operato dell’organo amministrativo annullando la separazione dei due organi e creando di conseguenza una forma di sudditanza dell’organo amministrativo all’organo politico. Tale sottomissione/dipendenza genera atti che spesso sono finalizzati all’interesse personalistico del politico piuttosto che all’interesse collettivo.

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